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都察院的职能分为内职掌、外职掌和地方上的按察司。
内职掌掌管两京刷卷、巡视京营、巡视京师仓储、皇城、五城兵马司等。
外职掌即为出巡御史,分为专差和巡按两大类,主责巡视地方,有“大事奏请,小事立断”之权。
按察司为地方固定的监察机关,除南京外,设立十三道按察司。按察使和布政使、都司并为本省三巨头,主管一省刑名按察之事。
朱元璋的本意是地方监察加上中央巡查,以都察院为核心构建全国反腐、监察体系,永葆大明无贪腐之弊。然而,事与愿违,明中期以后,都察院已经因为其体制和整体吏治腐化的原因,基本上失去了反腐监察之能,其中重要原因是体制弊病。
明制,左都御史虽然为都察院首脑,但其对监察御史并无任免之权,只有分派任务之权。
监察御史巡视之后,其奏章左都御史不得与闻。此法为养台谏独立办案之风气,并壮其风骨。
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这种体制初期确实养出了很多国尔忘家、忠而忘身之台谏,但随着时间流逝,台谏之地已成升官捷径。台谏之官各有恩主,内职掌成为朝中大臣豢养的打手和争权夺利的工具;外职掌成为借天子之威,滋扰地方的贪官;地方按察司更不用说,成了冤假错案集中的渊薮。
《明史》中评论居京师之台谏云:“居言路者,各有所主。故其时,不患其不言,而患其言之冗漫无当,与其心之不能无私。言愈多,而国事愈淆乱也。”
至于外职掌之专差和巡按,明中期以后地方官接受巡视,即自备“谢荐金”,竟成惯例。
外职掌的御史官员以“谢荐金”之多寡来写巡视、查案报告——不仅催化了腐败,更成为祸乱吏治之由。
针对这些弊端,此次都察院的兴革,虽仍设左都御史、右都御史,副左右都御史、佥都御史和十三道。但责、权发生了巨大变化。
之一,将御史的人员扩编,改每道设一名、两名专责御史之旧规,每道设八到十人专责御史,并设佥都御史正、副各一名。御史奏章必经正佥都御史签押方能上报,佥都御史为本道御史的纠核、巡视结果担责。
之二,改御史“风闻奏事”之旧规,分锦衣卫之一部为十三个稽查科,每科三十人。设于十三道御史之下。御史参核,必用锦衣卫稽查科查实证据,方能上报。
之三,改御史职责不清之旧规,各道御史均负责本道纠核、巡视事,不得越界。若收到其他道的线索或举报,准送左都御史,由其分派至该管的道核实调查。
之四,除左、右都御史外,共四名副左右都御史分管十三道,分管内容由左都御史决定。御史参奏报告,由副都御史签发才能成为奏章;这些人也要为奏章的正确性、真实性担责。
之五、右都御史独领监察道,监察都察院内部。各道御史若发现其他道或本道御史有违规行为的,可举报至右都御史。右都御史和监察道无权参与都察院其他事务。
之六、左都御史掌都察院,除右都御史外,对副都御史以下,有参劾之权。副都御使以下若被左都御史参劾,立罢。
之七,改御史必由三品以上高官举荐之旧规。从进士、待选之官中直选。都察院列出《大明律》、《宪纲总例》、《纠官邪规定》、《监官遵守条款》等十余本参考书,待选者通过法律考试,并经都察院副都御使以上集体面试即可担任御史。
此次都察院的兴革,现有台谏之官有喜有忧。一方面他们掌握了锦衣卫稽查科这一直属力量,在朝廷中地位一举超越各部,权力大增。
另一方面御史队伍的扩大和独立参劾权的丧失,降低了御史这一“清流华选”的含金量,断了他们以特殊地位谋私上进之途。综合而言,对都察院基层御史来说,锦衣卫的加入并未使他们感到兴奋,反而是独立性的丧失击中了他们软肋。
因此,虽然朱翊钧大砍大杀震慑了天下官、民,但以“硬骨头”着称的御史们,还是掀起了朱翊钧主政以来的第一股逆流。
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